揭秘美国总统的战争权限

叙利亚内战造成了200余万名的难民，10余万名人民死亡，数百万人民无家可归，叙利亚总统巴沙尔•阿萨德(Bashar al-Assad)为了镇压国内的反对势力，下令使用化学武器，造成了包括400名儿童在內的1,429条生命，另加3,600名躺在医院里的化学武器伤患。

　　这个惨剧触动了全球各国政府的普世价值底线，谴责之声，此起彼伏。奥巴马总统发表声明，要动用武力来制裁叙利亚，消息见报，美国总统的战争权限，再度成为舆论关注的议题。

　　奥巴马是见风使舵的政客，而不是择善固执的政治家。2007年，他在竞选总统时对于乔治•小布什总统的出兵阿富汗与伊拉克的政策厌恶到了极点，他到处以法学家的身份抨击说：“在宪法之下，除了在阻止对国家临近的威胁外，总统没有单方面发动袭击别国的权力。”

　　奥巴马再加强语气说：“历史三番四次地证明，无论如何，那些成功的军事行动，无一不是被国会授权和支持的，最好的是在军事行动前知会并取得国会的同意。”

　　在赢得了掌声后，奥巴马看准了美国人民厌战的微妙心态，于是他搭上了反战号快车，和靠着“如果我上台就立即结束阿富汗战争”的口号，顺利地成为白宫的新主人。

　　可是奥巴马坐在椭圆形办公室后，一切都变了。两年前他下令轰炸利比亚穆阿迈尔•卡扎菲政权前，并没有得到国会的同意，当国会议员们起哄后，奥巴马根本不加理睬，还理直气壮地告诉他们说：“我是在执行宪法授予我三军统帅和总统处理对外关系的权力”。

　　2013年9月4日，福克斯新闻(Fox News)报道说，为了说服国会支持奥巴马的动武叙利亚，国务卿约翰•克里(John Forbes Kerry)在众议院被议员们“拷问”了两天，克里坚持奥巴马政府的观点是，“没有行动比有行动的风险更大”。

　　被问及这场战争的庞大军事费用如何处理时，克里的回答使人回味：“有人愿意提供一笔庞大——我意思是非常非常庞大——的经费给我们作军需，叙利亚的敌人是愿意那么做的。”很显然，克里所说的“叙利亚的敌人”，指的是以色列。奥巴马从来就没有喜欢过以色列，这是公开的秘密。

　　美国是一个爱好战争、迷信战争、依赖战争的国家。这可从美国国徽的图腾中看得出来：白头老鹰的两只瓜子握住两样东西，利箭和橄榄枝，利箭代表着武力，橄榄枝象征着和平，而和平是需要武力来保护。美国的国家信条是，唯是拥有了强大的武力，才有真正的和平可言，而最佳展示武力的途径就是战争。

　　从历史的演进来看，美国非但不惧怕战争，而且迷恋战争。美国自开国之前1774年的独立战争，至开国后至今的239年间，只有21年没有战争，其余的218年全处于战争状态中。

　　在美国来说，战争是常态，和平才是怪事。在攻击是最佳的防卫战略思想下，把战场开辟在别人国家是美国的既定国策。911恐怖袭击发生后，乔治•小布什总统的第一句话是：“这就是战争！”

　　美国历任43位总统全是战时总统，没有一位是和平总统。美国人常以总统候选人有否应付危机能力为主要的投票取舍标准。所谓应付危机也者，就是应付各种战争的能力。

　　在美国历史上，共有五次由国会宣战的纪录：1812年的对英国战争、1846年的对墨西哥战争、1898年的对西班牙战争、1917年的第一次世界大战和1941年的第二次世界大战。

　　国会没有宣战、但批准的战争有：1798年对法国的短暂冲突战争(Quasi War)、1802年对的黎波里第一次芭芭丽战争(First Barbary War)、1815年对阿尔及尔亚的第二次芭芭丽战争、1859年对巴拉圭的报复战争、1914年佔领墨西哥的贝拉克鲁斯战争(Occupation of Veracruz War)、1918年对俄罗斯的战争、1958年对黎巴嫩的危机战争、1964年对越南的战争、1983年多国出兵的黎巴嫩战争、1991年对伊拉克的沙漠风暴战争、2001年对阿富汗的持久自由行动战争(Operation Enduring Freedom)和2003年对伊拉克的新黎明行动(Operation New Dawn)等军事战争。

　　由联合国通过制裁或战争议案，而由美国国会掏腰包买单的有：1950年的韩战、1978年的黎巴嫩战争、1990年的海湾战争、1993年的波斯尼亚战争、2003年的第二次黎巴嫩战争、2004年的海地政变战争与2011年对利比亚的奥德赛黎明行动战争(Operation Odyssey Dawn)等。

　　美国政府对于打仗是毫不犹疑的。自开国以来，不宣而战的军事冲突，包括1898年的美菲战争、1927年的尼加拉瓜战争、1950年的韩战和1999年的南斯拉夫战争等，共有125次之多。

　　美国政府对外打仗强硬，对内战争也不手软。开国以来，在国内对美国自己人的战争，不下百次，其中为了争夺土地而对美洲土著印第安人的屠杀和战争，从开国之前的殖民地时代至目前为止，特大规模的战争有28次，有案可稽的内战共有65次。

　　目前美国在全球38个国家建立了大约有1,180个军事基地。在人类历史上，从来没有一个国家拥有如此强大的军事力量，而这些海外军事基地的唯一目的就是在准备战争。美国为随时发生的战争而准备的策略是周全而惊人的，美国的军事费用，占全球总军事费用的38%。

　　纵观世界各国的历史，没有任何国家有着像美国一样丰富的战争经验。美国战争中独立，在战争中成长，在战争中生存，战争中获利，在战争中壮大，在战争中称霸，也在战争中傲视天下。当年如是，如今依然，一部美国建国史就是一部扩张战争史。

　　仅从名称上就可看出美国人对战争是认真而重视的。建国前并没有国防部，称之为战争办公室(War Office)，或战争部(War Department)，建国后而称之为战争部(United States Department of War)，主要的业务是管理陆军，其主管棣属总统四大内阁之一。

　　1798年国会授权成立海军部，归纳为战争部。1947年成立空军部，亦归为战争部。1947年9月18日，在《国家军事机构法案(National Military Establishment Act)》授权下，易名为国防部(United States Department of Defense)，一直沿用至今。

　　美国总统握着的战争权力是灵活而庞大的。在过去，因为扩军依法需要国会的同意，因而总统需要国会的合作，国会也以之为节制总统战争权力的筹码。但这种情况不再存在，目前的美国军力，已经足可应付同时发生的两场全球性战争，因而总统更无顾忌地运作战争权力。

　　2013年9月4日，参议院外国关系委员会以10票同意7票反对，授权欧巴马总统在“在本议案通过后的30天，于90天之内，在不得地面进军情况下，可以轰炸叙利亚60至90天”。

　　参议院通过了，但是轰炸叙利亚议案在衆议院里并不被看好。沦落为美国政治殖民地的英国国会已经拒绝了首相戴维•卡梅伦(David William Donald Cameron)轰炸叙利亚的要求，法国正在观风察色，举棋不定，美国民间则是一片嘘声，但是这些客观环境无法阻止美国总统下令动武叙利亚。

　　即使国会通过了此类限制总统战争权力的议案，但并不见得有用。1999年，威廉•克林顿总统在轰炸南斯拉夫科索沃时，60天时限过后，照样继续轰炸两星期，而国会毫无作为，也毫无良策。

　　基于权力平衡和互相节制的政治伦理原则，《美国宪法》第1款第8章授权国会是唯一拥有宣战权的机构；第2款第2章授权总统为陆海军统帅。这条两百多年前制定的古老宪法，鲜有被现代总统尊重和执行的案例。在白宫和国会的权力较劲史上，国会也没有占过上峰的记录。

　　自从哈里•杜鲁门总统在立下不通知国会就下令介入韩战的先例以来，就没有一个总统再把这条古老的宪法放在眼里。

　　1983年10月25日，罗纳德•里根总统在没有通知国会的情况下，下令7,600名海军陆战队进军位于加勒比海东南面的格林纳达(Granada)，直接用武力推翻由苏俄与古巴背后操控，採用军事变上台的哈得逊•奥斯汀(Hudson Austin)军政府，是为美国历史上著名的“紧急愤怒行动(Operation Urgent Fury)”。

　　美国媒体讽刺国会的软弱和被动说：“国会议员老爷们是从CNN电视上知道美国已经袭击了格林纳达的”。

　　里根的突如其来的军事行动激怒了英国和加拿大，也激怒了联合国大会。联大以108票赞成9票反对27票弃权通过了谴责美国“明目张胆地践踏国际法律”议案，但是到了安理会，却被拥有否决权的美国否决了。

　　第一次世界大战是从1914年7月28日至1918年11月11日为止，在不到四年的战争期间，死亡的参战军人超过900万名，使国会深感美国需要加强整顿军力的迫切性。

　　国会在1918年5月20日通过了北卡罗莱纳州联邦参议员里•欧弗曼(Lee Slater Overman)的扩展总统战争权力的《部门重整法案(Department Reorganization Act)》，赋予总统在危机时能够更灵活地使用武装力量。按照国会新议案採用议员名字来命名的惯例，因而称为《欧弗曼法案(Overman Act)》。

　　托马斯•威尔逊总统根据《部门重整法案》，增加了战争工业局(War Industries Board)、战争劳力局(National War Labor Board)与公共讯息委员会(Committee on Public information)三大部门，自此美国开始全面动员，制定全球战略性备战。

　　1941年12月7日，日本军国主义偷袭夏威夷珍珠港，举国震怒，同仇敌忾。国会除了向日本宣战外，还立即通过美国历史上第一部的《战争权力法案(War Powers Act》。1941年12月18日，富兰克林•罗斯福总统将之签署成法律，斯时距离偷袭珍珠港，仅11天而已。

　　第二部《战争权力法案》在三个月后相继成为法律。这两部《战争权力法案》延续并加强了《部门重整法案》的精神，给总统庞大的战争权力：有权检查公民与外国的信件与通讯、征收用作军事用途的私人土地、建设公私合营国防工业、加速精密武器産量、增加政府部门、充公被判有罪者的财産、大量增加三军的武装力量、允许联邦调查局建立个人秘密档案和拘押任何对美国造成危害的公民。这种扼杀民权的战争特权，一直维持到战争结束后6个月才失效。

　　富兰克林•罗斯福根据这条法律，下达了《9066号总统行政命令》，把11万在美日人关进了集中营。

　　20世纪50、60年代，美国陷进韩战和越战的泥泞。“帝国主义总统林顿•约翰逊”的错误策略，造成了美国政府内部与民间舆论的严重分裂。国会鉴于越战的惨痛经验，以及因总统战争权力过于庞大而误国的先例，决定修改《战争权力法案》，开始限制总统的战争权力。

　　1973年5月3日，威斯康辛州联邦众议员克来曼•特扎布洛茨基Clement John Zablocki)正式提案修改《战争权力法案》，得到众议院外事委员会热烈的反响和支持。

　　衆议院于1973年7月28日，以244票同意170票反对通过；1973年7月20日，参议院以75票同意20票反对通过；1973年10月4日，《战争权力法案》立案成功。

　　《战争权力法案》立案成功并不能生效，因为议案送到白宫时，被理查德•尼克松总统在1973年10月24日，以该法案“明显地违反了《美国宪法》精神”为法理所否决。

　　事情并没有就此结束。由于《战争权力法案》是一个以压倒性票数通过的议案，国会决定采取反制功能。1973年11月7日，衆议院以两284票同意135票反对，推翻总统的否决令；同一天，参议院以75票同意18票反对的票数，亦反否决成功。依照美国法律，不需要总统再签字而立即自动生效，是为《1973年战争权力法案》。

　　《1973年战争权力法案》规定：在国会授权或宣战之前，总统不得派遣武装力量进入国外战场；如果国会没有授权或宣战而总统对外动用武装力量的话，总统必须在动武后48小时之内知会国会，美国武装力量不得驻外超过60天，另加30天的撤兵时限。

　　法律归法律，政治归政治。1993年11月9日，国会议决美国武装力量必须要在1994年3月31日前撤出索马里。威廉•克林顿总统则一律视而不见，听而不闻，根本不加以理睬。1999年，克林顿下令轰炸科索沃，不但超过了60天的总统战争权限，而且继续轰炸军事行动两个星期。

　　这个“违法”而“藐视国会”的行动，激怒了加利福尼亚州联邦衆议员托马斯•凯贝尔(Thomas John Campbell)，他连同了31位反对轰炸科索沃的议员，入状联邦法院，控告克林顿违宪，是为著名的《凯贝尔 诉 克林顿案(Campbell V Clinton)》案例。

　　联邦法院对《凯贝尔诉克林顿案》的裁决，并不是国会想要的结果。基于美国各层法院不受理政治、宗教和罗曼蒂克三种类型案件的传统惯例，联邦法院以“非可由联邦法院审理的政治议题”的法理拒绝受理。自此以后，再也没有国会议员到法院去自讨没趣。

　　总统一手握着庞大的战争权力，一手拿住致命武器，在连国会都无法节制之下，其战争权限，越发凌厉，莫与能挡，也没有可以拦阻总统发动战争的力量。这就是奥巴马面对着众议院200余张反对票，依然傲慢地声称他并不需要国会同意就可下令轰炸叙利亚的法理根据。